La reciente aprobación en el Parlamento de Portugal de una norma que prohíbe izar en edificios públicos banderas consideradas ideológicas, partidistas o asociativas ha reabierto una cuestión de gran interés jurídico, institucional y protocolario. La medida afecta a fachadas, mástiles, monumentos e interiores de uso oficial, admite únicamente determinadas excepciones en actos diplomáticos o protocolarios y prevé un régimen sancionador económico.
Sin embargo, el verdadero interés del asunto no reside solo en la controversia política inmediata, sino en una pregunta de mayor alcance. Cuando una institución coloca una bandera en su sede oficial, ¿está ejerciendo una libertad expresiva, está manifestando una adhesión o está representando a la comunidad política en su conjunto? Esa distinción es esencial, porque el edificio público no actúa como un soporte expresivo cualquiera. Su fachada, su balcón, su mástil y su acceso principal forman parte del lenguaje visual de la institución y, por tanto, de su forma de comparecer ante la ciudadanía.
Desde la perspectiva del Protocolo, este punto resulta decisivo. El Protocolo no se agota en ordenar precedencias, ceremonias o presidencias. También organiza la representación pública, fija criterios de visibilidad institucional y delimita los signos a través de los cuales el poder público se hace reconocible. Por eso, la cuestión de las banderas en edificios públicos no puede tratarse solo como un problema ideológico o sentimental. Es, además, un problema de representación institucional.
El edificio público representa, no solo exhibe
La sede pública no expresa en nombre de una parte, sino en nombre de una institución que debe poder ser reconocida como común. Esa condición impone una exigencia de contención representativa. No toda causa legítima, no toda sensibilidad social ni toda reivindicación valiosa puede transformarse sin más en emblema visual de la institución desde el lugar en que esta se presenta oficialmente ante todos.
Esa afirmación no implica indiferencia moral ni vaciamiento ético. Una institución pública puede promover la igualdad, combatir la discriminación, desarrollar políticas concretas y reconocer realidades sociales relevantes. Lo que exige cautela es el paso adicional por el cual esa posición se proyecta simbólicamente desde la sede oficial como imagen institucional. Ahí ya no se trata solo de actuar, sino de decidir qué signos pueden hablar válidamente en nombre de la institución.
Lo que dice el marco español sobre las banderas en edificios públicos
En España, la base normativa se encuentra en el artículo 4 de la Constitución y en la Ley 39/1981, que regula el uso de la bandera de España y de otras banderas y enseñas oficiales. Ese marco atribuye a las banderas oficiales una posición singular en edificios públicos y actos oficiales, y establece para ellas una lógica de concurrencia, visibilidad y preeminencia.
Sobre esa base, el Tribunal Supremo formuló en 2020 una doctrina especialmente contundente. En la resolución difundida por el Consejo General del Poder Judicial a propósito del caso de Santa Cruz de Tenerife, la Sala afirmó que no es compatible con el marco constitucional y legal vigente, ni con el deber de objetividad y neutralidad de las administraciones públicas, la utilización, incluso ocasional, de banderas no oficiales en el exterior de edificios y espacios públicos. Esa doctrina constituye un punto de referencia mayor y no debe ser rebajada ni presentada como una simple observación accesoria, porque fija con claridad un criterio general sobre la improcedencia de introducir en el exterior institucional enseñas ajenas al sistema oficial de representación.
Por tanto, conviene formular con precisión la conclusión jurídica. En España, la regla general sigue siendo la improcedencia de utilizar banderas no oficiales en el exterior de los edificios públicos. Ese es el punto de partida serio y doctrinalmente seguro.
La jurisprudencia posterior no elimina la regla general, pero sí delimita su alcance
La dificultad comienza cuando se examinan las resoluciones posteriores relativas a la bandera LGTBI. En las sentencias difundidas por el CGPJ en diciembre de 2024, el Tribunal Supremo avaló su colocación en determinados edificios públicos con motivo del Día del Orgullo, al entender que en esos supuestos no se infringía la Ley 39/1981 ni se vulneraban los principios de objetividad y neutralidad. La propia comunicación oficial del Poder Judicial añadió un elemento especialmente relevante, al sostener expresamente que no existía contradicción con la doctrina anterior sobre banderas no oficiales en edificios públicos o sobre símbolos de carácter partidista.
La razón que ofrece la Sala es muy significativa. Según esa comunicación oficial, el Tribunal entiende que en esos casos concretos no se trataba de un símbolo partidista, que la bandera no sustituía ni subordinaba a las oficiales y que la actuación institucional se conectaba con la igualdad y la no discriminación. Dicho de otro modo, la jurisprudencia posterior no destruye la regla general de 2020, pero sí introduce una delimitación material en supuestos específicos en los que el Tribunal no aprecia apropiación partidista ni lesión de la neutralidad institucional.
Esto obliga a abandonar dos simplificaciones contrarias al rigor. La primera consiste en afirmar que toda bandera no oficial está siempre y sin excepción prohibida en cualquier circunstancia. La segunda consiste en sostener que la doctrina de 2020 ha quedado superada sin más. Ninguna de las dos afirmaciones describe correctamente el estado actual de la cuestión.
Neutralidad institucional y significación partidista
El punto verdaderamente sensible no es solo la oficialidad del símbolo, sino su capacidad para alterar la posición representativa de la institución. La neutralidad institucional no significa vacío axiológico, pero sí significa que la institución no puede convertirse con facilidad en soporte visual de identificaciones parciales, coyunturales o partidistas desde el lugar en que comparece ante el conjunto de la ciudadanía.
Aquí aparece una distinción fundamental para el análisis protocolario. Existen símbolos que pueden operar como signos de adhesión política o de alineamiento partidista, y existen otros que, en determinados contextos, el Tribunal puede considerar conectados con valores constitucionales de alcance general. Esa diferencia no elimina la necesidad de prudencia, pero sí explica por qué no todo supuesto termina jurídicamente resuelto del mismo modo.
Desde el punto de vista institucional, la pregunta no es si un símbolo emociona, moviliza o resulta estimable para una parte de la sociedad. La pregunta decisiva es si, colocado en el edificio público, puede ser asumido por la institución sin resentir su deber de objetividad, su imagen común y su posición representativa.
Portugal reabre una cuestión de fondo
Lo ocurrido en Portugal interesa precisamente porque devuelve al centro una cuestión que excede el caso concreto. Si el edificio público representa a todos, ¿hasta dónde puede singularizar simbólicamente una causa sin dejar de ser percibido como casa común? La respuesta no puede construirse con automatismos, pero tampoco con ingenuidad.
En este terreno, el Derecho y el Protocolo convergen. El Derecho delimita el marco de licitud y la posición institucional de los símbolos. El Protocolo examina cómo esa decisión se proyecta en la imagen pública de la institución, en su coherencia visual y en la percepción de imparcialidad o de identificación parcial que produce ante la ciudadanía.
Por eso, el debate sobre las banderas en edificios públicos no debería reducirse a una confrontación inmediata entre sensibilidades ideológicas. Afecta al corazón mismo de la representación pública. Afecta al modo en que la institución se muestra, se define y habla visualmente en nombre de todos.
La cuestión decisiva
La cuestión decisiva no es si una bandera gusta, emociona o representa a un sector social relevante. La cuestión decisiva consiste en determinar si puede hablar en nombre de la institución desde el lugar donde la institución se representa oficialmente a sí misma.
Cuando ese criterio se pierde, la sede pública corre el riesgo de dejar de ser un espacio de representación compartida para convertirse en una superficie de identificación parcial. Y cuando eso ocurre, el problema ya no es solo político. Es jurídico, institucional, visual y protocolario.
En consecuencia, el caso portugués merece una lectura más profunda. No habla solo de banderas. Habla del límite entre adhesión y representación, de la neutralidad institucional como forma de respeto a la pluralidad y del deber de las instituciones de cuidar, también en el plano simbólico, la posición desde la que comparecen ante la ciudadanía.